Das Plenum verfolgt interssiert die Diskussion. Foto: BAKS
Im Rahmen eines einwöchigen Seminars für Nachwuchskräfte aus Diplomatie und Entwicklungspolitik richtete die Bundesakademie für Sicherheitspolitik (BAKS) am 7.-8. Oktober den konzeptionellen Einführungsteil aus. Dabei setzten sich der 68. Attachélehrgang des Auswärtigen Amtes (AA), junge Referent/innen des Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) sowie Gäste aus dem diplomatischen Dienst Österreichs und der Schweiz intensiv mit dem Thema „Fragile Staatlichkeit“ und der ressortübergreifenden Kooperation in diesem Kontext auseinander. Ziel des Seminars von AA, BMZ und BAKS war es, durch Förderung eines gemeinsamen Verständnisses für sicherheitspolitische Herausforderungen sowie frühzeitiger Vernetzung der außen- und entwicklungspolitischen Führungskräfte von morgen den Grundstein für eine erfolgreiche Zusammenarbeit im (späteren) Arbeitsalltag zu legen und Hemmschwellen oder Grenzen abzubauen.
Gemeinsam mit Referent/innen u.a. vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik, dem Zentrum für Internationale Friedenseinsätze, verschiedenen Ministerien sowie staatlichen und nicht-staatlichen Organisationen setzten sich die Teilnehmer/innen in Vorträgen und Arbeitsgruppen mit verschiedenen Aspekten fragiler Staatlichkeit auseinander. So stellt die Bundesregierung in ihren Leitlinien für eine kohärente Politik gegenüber fragilen Staaten fest: während früher starke, funktionierende Staaten die größte Gefahr für den globalen Frieden darstellten, seien heute vor allem schwache staatliche Gebilde eine Herausforderung für die globale Sicherheit. Armut, soziale und politische Spannungen, gewaltsame Konflikte, organisierte Kriminalität oder Menschen- und Drogenhandel wirken sich nicht nur auf die regionale, sondern auch die internationale Sicherheit aus. Dementsprechend ist fragile Staatlichkeit eine der globalen Herausforderungen mit dem dringendsten Handlungsbedarf – deren Bewältigung ohne einen vernetzten, politikfeldübergreifenden Ansatz unmöglich ist.
In seiner Begrüßung hob der Vizepräsident der BAKS, Brigadegeneral a.D. Armin Staigis den Anspruch der BAKS hervor, ein gemeinsames Verständnis für aktuelle sicherheits-, außen- und entwicklungspolitische Herausforderungen bei den Nachwuchskräften zu fördern. Er betonte, dass neben der inhaltlichen Vernetzung auch das persönliche Kennenlernen der Teilnehmer/innen über die Grenzen von Ressorts hinweg ein wichtiger Teil des Seminars sei.
Dr. Jörn Grävingholt vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) stellte in seinem Einführungsvortrag den Einfluss fragiler Staatlichkeit auf Entwicklung und Sicherheit auf der nationalen, regionalen und internationalen Ebene dar. Die betroffenen Staaten befänden sich demnach zumeist in einer Art Teufelskreis, in dem schwache Staatlichkeit Gewalt, Armut und organisierte Kriminalität verstärkt; gleichzeitig intensivieren diese Probleme wiederum die Ausprägung von fragiler Staatlichkeit, indem sie die Leistungsfähigkeit des Staates beeinträchtigen. Außerdem warf Grävingholt einen Blick auf die Messung von Fragilität. Er kritisierte die zumeist geringe Aussagekraft verschiedener Indizes und stellte eine empirisch relevante, mehrdimensionale Typologie fragiler Staaten zur Alternative.
Vertreter des AA und des BMZ präsentierten anschließend die politischen Konzepte und praktischen Ansätze der Bundesregierung im Umgang mit fragilen Staaten. Die Arbeit in fragilen Staaten sei „no business as usual“ und erfordere eine realistische Erwartungshaltung: in der Regel dauerte die Entwicklung von einem fragilen Postkonfliktland zu einem stabilen Staat 30-40 Jahre – also eine ganze Generation. Die beiden Regierungsvertreter gaben Einblick in die typischen Herausforderungen in der Ressortkooperation und betonten mehrfach, wie wichtig kohärentes Handeln in fragilen Staaten sei – am besten schon vor dem Ausbruch einer akuten Krise.
Der Schwerpunkt des zweiten Tages lag auf Instrumenten und Handlungsansätzen zum Umgang mit Fragilität und begann für die Teilnehmer/innen mit einem Einblick in die Praxis der ressortübergreifenden Kooperation: Nachdem Simon Herchen (Planungsstab AA) die Ressortübergreifenden Leitlinien für einen kohärenten Umgang der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten vorgestellt hatte, berichteten Vertreter u.a. aus dem Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) von ihrer Zusammenarbeit mit den verschiedenen beteiligten Ministerien im Rahmen der operativen Task Forces. Diese Task Forces werden bei krisenhaften Zuspitzungen einberufen und dienen der Koordinierung von Maßnahmen innerhalb der Bundesregierung in den betroffenen Ländern. Alle Referenten stimmten überein, dass die Einrichtung der Task Forces ein vielversprechender Schritt in der ressortübergreifenden Abstimmung sei und sich dabei die Vernetzung der Teilnehmer, insbesondere bei kurzfristig dringendem Handlungsbedarf, stark auszahle.
Erwin van Veen (Clingendael Institute) und Wibke Hansen (Zentrum für Internationale Friedenseinsätze) ergänzten den Blick um die internationale Perspektive. Van Veen veranschaulichte den Einfluss von globalen Faktoren wie Migrationsbewegungen zwischen fragilen Staaten, transnationaler organisierter Kriminalität oder auch internationalen Handelsbarrieren auf die Destabilisierung von Staaten. Solche „global factors“ – oder „Treiber“ von Fragilität – erforderten globale Antworten der internationalen Gemeinschaft und ein Umdenken in der Politik, um eine nachhaltige Stabilisierung zu fördern. Als Beispiel nannte er den Drogenhandel: hier richteten sich die Bemühungen der internationalen Gemeinschaft hauptsächlich auf die Bekämpfung der Produktion, hingegen versuchen nur wenige Industriestaaten, auch auf Seite der Nachfrage regulierend einzugreifen. Mit Blick auf das internationale Engagement im Umgang mit fragiler Staatlichkeit hob van Veen die Bedeutung des „New Deal“ hervor, der 2011 von insgesamt 40 fragilen Staaten (g7+-Gruppe), OECD-Ländern und internationalen Organisationen verabschiedet wurde und als Referenzdokument für Geber- und Partnerländer Prinzipien für die Zusammenarbeit mit fragilen Staaten aufstellt. Ergänzend hierzu zeigte Wibke Hansen in ihrem Beitrag die Entwicklung von Peacekeeping- und Peacebuilding-Operationen im Rahmen der Vereinten Nationen auf. Durch ihre Tätigkeit im Rahmen der UN-Mission im Sudan (UNMIS) konnte sie den Teilnehmer/innen einen lebendigen Eindruck von der Arbeit „vor Ort“ geben.
Am Fallbeispiel Afghanistan wurden anschließend die verschiedenen Instrumente sowie der „vernetzte Ansatz“ in der Praxis beleuchtet. Vor Ort eingesetzte Vertreter aus dem AA, der Bundeswehr, der Bundespolizei und der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit sowie der Geschäftsführer von Ärzte ohne Grenzen stellten ihre Arbeitsfelder vor und berichteten den Teilnehmer/innen von ihren Erfahrungen in der Zusammenarbeit. In den Gesprächsrunden wurde deutlich, dass im Angesicht der komplexen Konfliktlage in Afghanistan und den divergierenden Zielen und Interessen der verschiedenen Akteure, aber auch aufgrund sehr häufiger Personalwechsel kohärentes Handeln und eine ressortgemeinsame Politik nicht immer optimal verfolgt werden konnten. Nicht-staatliche, insbesondere humanitäre Organisationen sind zudem wegen ihres Mandats und der Bindung an Prinzipien wie Neutralität und Unabhängigkeit gezwungen, eine gewisse Distanz zu Regierungsvertretern einzuhalten, um ihre Akzeptanz und die Sicherheit des Personals nicht zu gefährden. Abschließend konnten die Teilnehmer/innen ihre Eindrücke aus den Gesprächsrunden mit einem Vertreter des Arbeitsstabes Afghanistan/Pakistan des AA reflektieren und waren sich dabei einig, dass das ressortgemeinsame Vorgehen im Zuge eines kohärenten Ansatzes der Bundesregierung im Umgang mit fragilen Staaten noch weiter ausbaufähig sei.
An den folgenden Tagen analysierten die Teilnehmer/innen anhand von Länderbeispielen die verschiedenen Ausprägungen fragiler Staatlichkeit – auch jenseits offensichtlicher Beispiele wie Somalia oder Libyen. Gesprächstermine mit Experten aus Wissenschaft und Politik rundeten die eigenständige Arbeit in den Ländergruppen ab, so dass die Seminarwoche am Freitag mit der Präsentation der Ergebnisse vor Referats- und Abteilungsleitern im BMZ einen gelungenen Abschluss fand.
Autoren: Anna Mergelmeyer, Julie Kolsdorf